王杨乡司法所-王晓云

“调访一体化”是把人民调解工作和信访工作紧密结合在一起,在源头化解矛盾纠纷、控制解决越级上访的工作模式。近年来，随着改革的深入和市场进程的加快，机构改革，结构调整、企业转制、政策执行、合同履约等社会矛盾纠纷凸现出来。面对社会矛盾日益增多的实际，我省海伦市率先提出调访一体化的新路子。确立了“关口前移，调访一体，强化基层，稳定全局”的工作思路。做到了预测走在预防前，预防走在调解前，调解走在激化前，在化解矛盾纠纷，促进大局稳定方面发挥了积极作用。这种做法得到了司法部、省司法厅的认可。并派中央电视台两位记者对海伦市调访一体化作进行了专题采访。司法部基层工作指导司处长李冰、人民大学法学院教授范瑜坐客《今日说法》节目，对人民调解扎根基层，贴近群众，便民利民的优势给予充分的肯定。海伦市司法局局长朱玉贵同志代表海伦市司法局参加了全国人民调解座谈会，并在会上交流了经验。黑龙江省委办公厅对海伦市调访一体化工作进行了调研，并在全省范围内推广这种做法。我市在积极开展调访一体化工作同时,根据我市的实际情况,积极探索大胆创新在充分发挥已摸索出的庭审式调解的基础上,积极探索听证与社会评议,人调与公安联动,人调与相关法律服务机构联动等处理问题,以便进一步完善调访一体化工作程序和处置问题重点：一是把重点放在排查和预防上来抓；二是把重点放在小矛盾不出组,大矛盾不出村上来抓。规范七种法律文书,提高调处纠纷的成功率。维护基层稳定上形成优势互补,协助（居、村）调委会调解民事纠纷。让（居、村）调委会真正把好第一道防线。确保二个重点,充分发挥调访一体化作用及其功能的发挥。 

 2008年省司法厅基层处到我市对基层“调访一体化”工作进行了专题调研。调查组相继深入到铁力镇、双丰镇、王杨乡等几个基层司法所进行调研,采取了听、看、查、访等多种形式，听取工作情况，查看各种图板、表册及卷宗，走访乡镇领导，全面、深入、详实地掌握了全市“调访一体化”工作的运行情况。总的看，“调访一体化”工作运行态势良好，作用明显，效果显著，基层信访案件总量明显下降，95%以上的群众都能按正常渠道上访，闹访、缠访等无序现象明显减少，受到了基层党委、政府的普遍好评，有效地维护了当地社会稳定，充分发挥了“第一道防线”作用。
    一、基本情况
    (一)组织领导机构及办事机构建立情况。乡镇、街道信访领导小组领导下全部建立信访办公室。信访办主任由一名乡镇领导担任，副主任由司法所长担任。办公室设在司法所，加挂了调访办公室牌子；全市村调解委员会，承担村级调访工作职能设调访室，主任由村主任兼任，全市村级人民调解员，均为兼职调访员、调访信息员。
   （二）人员配备及经费、待遇情况。全市七个司法所均未列入财政预算。信访工作没有专项经费保障，信访支出，只能靠乡镇给予一定的财力和物力支持。调访人员享受信访津贴问题落实的不尽相同。
   （三）信访案件处理情况。全市“调访一体化”工作开展以来，共受理信访案件451件，接访人次1039人，从案件的性质看，大体分为：土地纠纷、经济纠纷、邻里和婚姻纠纷。土地纠纷比较突出，约占80%以上。
    二、工作成效及特点
    实践表明，大量的信访问题都发生在基层，防止集体访和越级访的工作重点也在基层。调查表明，“调访一体化”工作实施一年来，一是减轻了基层乡镇党委、政府主要领导处理信访案件的压力。调访组织从开始简单的接待群众到依法调解直至诉讼代理进行全程服务，使大量的信访案件通过人民调解手段和诉讼渠道得以及时解决，把依法治访落到了实处。这使基层乡镇党政领导从处理纷杂的信访问题和矛盾纠纷工作中解脱出来，一心一意谋发展，集中精力搞建设。二是将大量的矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，真正发挥了“第一道防线”的作用。目前，基层矛盾显现出新特点，大多数纠纷类矛盾亦走信访渠道解决。实施“调访一体化”之后，将绝大多数的一般信访问题通过人民调解的方式予以解决，而这种方式的解决，是建立在上访人自愿接受的前提下，避免了行政裁决带来的行政诉讼，减少了重访和越级访。三是规范了信访工作秩序。实施“调访一体化”前，乡镇的上访人谁官大找谁，书记、乡长不管什么性质的信访都要亲自接待，相当部分没记录、没卷宗，甚至没存档，答复当事人口径不一致。实施“调访一体化”之后，信访办统一受案，按性质分类分流，按程序处理，立卷归档，答复上访人及交办机关，程序规范透明，口径一致，使基层信访秩序明显好转。四是提升了司法所的地位，有利于职能作用的发挥。基层司法所承担了信访工作职能，接触群众多了，接触领导也多了，在基层的作用大大增强了，领导和群众对司法所的作用有了新的认识。乡镇从各个方面都给予大力支持。五是整合了各方面力量，构筑了调访工作新平台。“调访一体化”其核心内容是以基层司法所为依托，把人民调解工作和信访工作有机结合起来，形成党委，政府统一领导，各职能部门齐抓共管的大调解格局。“调访一体化”的实施，有效整合了基层各种调访力量，最大限度地调动和发挥社会各职能部门的积极性，构建了调处社会矛盾纠纷新的工作平台，对化解社会矛盾纠纷，解决信访问题，维护社会稳定，促进经济发展具有十分重要的意义。此外，“调访一体化”工作运行呈现出以下特点：一是从案件处理方式上看，大多数信访案件，都是按着人民调解的程序以调解为主渠道予以解决的。在全市受理的451件信访案件中，调解解决350件，二是从受案的程序上看，基本上采取先统一受案，再根据案件性质进行分流，归口处理。能就地调解的就地调解解决，涉法的引导到依法解决，重大疑难案件乡镇信访办在情况调查清楚后，提交乡镇集体讨论研究处理。三是从职能作用发挥上看，司法所职能作用发挥的好，当地党委、政府领导认可，全部承担起乡镇信访办公室职能，一般信访问题几乎不用乡镇领导过问，当地信访总量就明显下降，此类情况的司法所约占总数的50%左右。反之，职能发挥不出来，得不到当地党委、政府的信任，处理信访工作机制如故，此类的所约占总数的20%左右，其它30%的所介于两者之间。
    三、存在的问题及原因
    (一)相当比例的信访办公室工作人员的业务素质偏低，不适应或不完全适应工作的需要。人员素质不适应的主要原因有三个方面：一是原司法所人员新成份比例较大，收编后陆续配齐，业务工作原本就不太熟悉；二是承担信访职能后，要求不但要懂法律上的知识，还要掌握大量的政策及做群众工作的方法，这些需要有一个过程；三是新增配人员的素质也参差不齐。
    (二)调访工作经费无保障，影响工作正常开展。“调访一体化”工作运行以来，司法所工作量明显加大，但是，法律服务所的业务收入却减少了。原因是“调访一体化”工作开展以后，群众认为走上访渠道比走法律途径好，不用收费。这样，原本靠法律服务收费补助司法业务经费不足的能力降低了，加之市财政未将乡镇“调访一体化”经费单独列入预算，乡镇无专项经费投入，即便一些乡镇有些投入，也属照顾性质的，一次性的。
    (三)调访人员地方编制配备不到位。兼职现象较为严重，相当一部分还没坐到司法所，部分乡镇司法所还停留在一个人的现状，无法保障工作需要。其理由就是乡镇改革后编制太少，人员打不开点。
    (四)档案管理与制度建设尚不规范。各地的档案存在着不够规范的问题，有的是档案非常简单，或不分调解卷或信访卷，或只登记，没有案情记录或回访记录及排查记录；有的地方制度不够健全，制度制定的不统一，公示不够透明。原因是全市还没有建立起统一的规范的调访卷宗和管理方式，没有建立起统一的信访制度。基层都是在摸索着自己搞。
    四、工作意见及建议
    通过这次调研，我们感到全市的调访工作开展的不够平衡，还存在着一些问题，这些问题如不及时解决，将影响全市调访工作的深入开展。为深入推行“调访一体化”工作机制，切实发挥司法行政机关在构建社会主义和谐社会中的作用，针对全市的实际情况，提出如下意见、建议：
    (一)加大司法所建设和调访工作的保障力度。司法所建设是基层“调访一体化”工作有效运行的基础。把司法所建设纳入各级党委政府的重要日程。各级财政部门要加大司法所建设投入力度和调解工作经费投入力度，将乡镇信访办经费纳入财政预算。按照省编委87号文件精神，尽快解决司法所长的职级待遇问题，并赋予司法所长在调访工作中的组织、协调、指导、监督的职能。
    (二)要进一步加强人民调解工作规范化建设。人民调解组织是“调访一体化”的载体，不断加强人民调解工作规范化建设，使人民调解组织在调访工作中真正发挥“第一道访线”作用。
    (三)要加强调访人员的队伍建设。要配齐配强工作人员，逐步达到一般乡镇（街道）不少于3人，较大的乡镇不少于5人的要求。要建立调访人员选拔、培训、考核、奖惩制度，不断优化调访人员队伍，充分调动调访人员的积极性。要加强业务培训，每年由司法局、信访办至少组织两次业务培训，信访办要对基层调访工作进行经常性的业务工作检查指导。
    (四)要建立健全调访工作制度。根据《信访条例》和司法部《人民调解若干规定》的有关要求，建立健全矛盾纠纷和信访案件的排查预防、信息传递与反馈、受理登记、移交、办结报告、协调会办、公示公告、督察回访、档案管理等项工作制度，严格调访工作程序和工作范围，使调访工作依法规范有序地开展。
    (五)理顺机制建立领导责任制。根据我市实际情况，应进一步明确司法行政部门负责对基层司法所、调访工作人员的管理；市级信访办负责对基层调访工作的业务指导、具体信访案件处理的指导及调访员的业务培训；经费的保障应由市财政部门单独列入预算。要建立“调访一体化”工作领导责任制。落实各级领导在“调访一体化”工作中的领导责任，以推动此项工作在全市的进一步完善。